Lähikuukausina hallitus päättää, onko Suomen lupaama 110 miljoonan euron ilmastoraha ”uutta” vai ”vanhaa”.
Suomen lupaama rahoitus on osa Kööpenhaminan ilmastokokouksessa annettua ilmastosopimusta, jossa teollisuusmaat lupasivat kehitysmaille uutta, kehitysapubudjettien päälle tulevaa fast-start-pikarahoitusta. Pikarahoitus on tarkoitettu vuosille 2010-2012, ja sen määrä on 10 miljardia dollaria kunakin kolmena vuonna.
Kööpenhaminassa annettu päätös, että ilmastoraha on nimenomaan uutta rahaa, on sopusoinnussa YK:ssa vuonna 1992 tehdyn ilmastosopimuksen (UN Framework Convention on Climate Change) kanssa. Sopimuksessa todetaan, ettei ilmastorahoitus saa olla osa jo luvattua kehitysapua vaan varojen tulee olla lisärahaa.
Vaikka asia on sanatasolla selkeä, hämmennystä on aiheuttanut se, miten avunantajamaiden tulisi määritellä ja laskea, että raha on uutta.
”OECD:n kehitysapukomitea DACissa asiasta ei ole muodollisesti keskusteltu”, sanoo OECD:n kehitysyhteistyöjohtaja Rémy Paris Development Today (DT) -lehdelle.
Parisin mukaan DACin agendalla onkin tällä hetkellä sen määrittely, millaista uuden apurahan tulee olla.
Ongelman kaksi keskeistä kysymystä ovat
mitä vertailupistettä vasten jokin apu on uutta, ja
kuinka varmistetaan apuraportoinnin yhdenmukaisuus avunantajamaiden kesken.
1) Vertailupiste avun uutuudelle
Tarve avun uutuuden määrittelylle juontuu erityisesti siitä, että jokainen DAC-maa laskee ja raportoi oman kehitysapunsa itse. Käytännöt laskentatavoissa vaihtelevat, ja DT-lehti ottaa asian havainnollistamiseksi esimerkikseen Pohjoismaat.
Sekä Ruotsi, Norja ja Tanska ovat todenneet, ettei vaatimus uudesta lisäavusta koske heitä.
Ruotsi ja Tanska ovat perustelleet asiaa sillä, että YK:ssa sovittu tavoite, jonka mukaan kehitysapubudjetin tulisi olla 0,7 prosenttia kunkin maan bruttokansantulosta, toimii vertailupisteenä. Koska Ruotsi ja Tanska – kuten Norjakin – ovat tavoitteen saavuttaneet ja ylittäneet, kaikki ylimenevä kehitysapu on jo nyt ”ylimääräistä” eli Kööpenhaminassa peräänkuulutettua uutta rahaa.
”Me olemme saavuttaneet 0,7 prosentin tavoitteen, joten meidän ilmastorahamme on jo tapauksessa lisärahaa”, Ruotsin kehitysyhteistyöministeri Gunilla Carlsson sanoi DT:lle (20/2009) joulun alla.
”Tämä on haaste muille. Me olemme maksaneet muidenkin puolesta jo pitkän aikaa.”
Tanskan kehitysministeri Ulla Tørnæs on samoilla linjoilla:
”Voin vain kannustaa niitä maita, jotka eivät ole 0,7-tavoitetta vielä saavuttaneet, tekemään niin. Meillä on ’0,7-klubi’, mutta siihen tuntuu olevan vaikea näinä päivinä saada uusia jäseniä”, Tørnæs sanoi.
***
Norja puolestaan ei ole vedonnut saavuttamaansa 0,7-tasoon, mutta se katsoo, että sen vuonna 2007 lupaama noin 370 miljoonan euron rahoitus REDD-ohjelmaan on lähtötaso. Koska sen apubudjetti on kasvanut senkin jälkeen, lisärahat ovat ylimääräistä eli ”uutta” rahaa. REDD (Reduced Emissions from Deforestation and Forest Degradation) on trooppisten metsien suojelun ohjelma, joka syntyi Montrealin ilmastokokouksessa 2005 ja laajeni Balin kokouksessa 2007.
Suomen kehitysapu on muihin Pohjoismaihin verrattuna pientä. Avun suhteellinen osuus bruttokansatulosta on kuitenkin tasaisesti kasvanut: Vuonna 2008 se oli 0,44 prosenttia, vuonna 2009 vastaavasti 0,51. Vuodelle 2010 prosenttiosuus kasvaa 0,54, joskin keinot ovat kiistanalaiset (ks. Kepan tiedote 5.2.2010: Suomesta tulossa oman kehitysapunsa suurin vastaanottajamaa).
DT:n mukaan Suomen kanta onkin ollut se, että budjetin kasvun myötä uutta rahaa on annettu kehitysyhteistyölle jo nykyisellään paljon. Suomi ei myöskään halua erotella turhan seikkaperäisesti kehitys- ja ilmastorahoitusta, koska kummankin tavoitteet tukevat sen mielestä toisiaan ja keskeinen päämäärä on pohjimmiltaan sama: köyhyyden vähentäminen.
”Kaikki nämä ovat hyviä argumentteja”, DT- lehti kirjoittaa, ”mutta jos kaikki maat (- -) perustelevat asiaa samalla tavalla, lopputuloksena ei ole ”uusia lisäresursseja” siihen verrattuna, mihin oli sitouduttu jo ennen Kööpenhaminaa”.
2) Avun yhdenmukaisuuden varmistaminen
Toinen linjanvetoa kaipaava asia on ilmastorahoitusraportoinnin yhdenmukaisuus avunantajamaiden välillä.
Vaikka vuoden 1992 YK:n ilmastosopimuksen ajatuksena oli, että ilmastorahoitusta ei määriteltäisi osaksi kehitysyhteistyöbudjettia, moni avunantajamaa on sittemmin pyörtänyt tämän päätöksen.
Myös Kepa on ajankohtaiskatsauksessaan sitä mieltä, että ”maatasolla ilmastorahoituksen erottaminen kehitysrahoituksesta ei välttämättä ole järkevää, sillä uusien rahoituskanavien luominen lisää helposti byrokratiaa ja johtaa tehottomuuteen.”
***
Oli ilmastoraha sitten yksi momentti kehitysapubudjetissa tai oma erillinen määrärahansa, yhtä kaikki, säännöstöä määrittelyn perusteiksi kaivataan.
Sen vuoksi DAC on luonut osaksi virallisen kehitysavun määritelmiä niin kutsutut ilmastomerkkaajat: sekä ilmastonmuutoksen lievittämiseksi tähtääville toimille että siihen sopeutumiselle. Kunkin projektin tai ohjelman osalta avunantajamaan on määriteltävä, voidaanko kyseinen apukohde laskea ilmastomerkkaajien perusteella kehitysavuksi ja millaiseksi kehitysavuksi.
Kriteereitä on kolme:
Projekti ei koske ilmastonmuutosasioita ollenkaan.
Projektin kohteena on ”merkittävästi” myös ilmastonmuutosasiat.
Projektin ”keskeinen” tavoite on ilmastonmuutoksen ehkäisy ja siihen sopeutuminen.
Erityisesti eronteko kohtien 2 ja 3 välillä on usein hankala. DT-lehti ottaa esimerkikseen uusiutuviin energialähteisiin perustuvan voimalaitoksen. Se tukee kehitystä, koska se tuottaa megawatteja asukkaille ja teollisuudelle, mutta siitä on hyötyä myös ilmastomielessä.
Vedenpitävää määritelmää ei ole, millä tavoin tällainen voimalaitos tulisi raportoida.
Onnistutaanko lupaukset täyttämään?
Kun ottaa huomioon sekä ”uusi”-käsitteen ja ODA-kriteeristön vaikeaselkoisuuden, onko todennäköistä, että avunantajamaat pystyvät täyttämään Kööpenhaminassa antamansa lupaukset?
DT esitti kysymyksen Development Initiatives -järjestössä työskentevältä Daniel Coppardilta. Development Initiatives tekee kehitysapuun liittyvää tutkimus- ja konsulttityötä.
Coppardin mielestä ilmastolupauksissa on nähtävissä samanlaisia ongelmia kuin vastaavissa sitoumuksissa yleisemminkin.
”Yleensä ne [lupaukset] eivät ole kovinkaan selvärajaisia eikä niihin ole varauduttu budjetoinnissa. Tämä on eittämättä totta myös Kööpenhaminan lupausten kohdalla”, Coppard sanoo.
Coppard ei ole toiveikas, että DAC-maat saavuttaisivat 0,7 prosentin tavoitteen vuoteen 2015 mennessä, tai edes Eurooppa-komission asettamaa 0,51 prosentin välitavoitetta vuoteen 2010 mennessä.
Eikä hän ole sen toiveikkaampi myöskään ilmastolupausten suhteen.
”Vaikka keskustellut summat eivät ole jättiläismäisiä – itse asiassa niiden tulisi olla suurempia -, se [tavoitteiden saavuttaminen] vaatii aiempien toimintatapojen muuttamista ja poliittisen tahdon elvyttämistä.”
Collard korostaa, että hyvää ilmastorahoituksen seurantajärjestelmää tarvitaan useista syistä:
Määrärahat tulevat todennäköisesti kasvamaan. Hyvää valvontajärjestelmää tarvitaan, jotta rahat tulevat asianmukaiseen käyttöön.
On tarpeen tietää, onko ilmastorahoitus osa 0,7-prosentin tavoitetta vai aidosti uutta rahaa nykyisten kehitysyhteistyöbudjettien päälle.
Joidenkin mielestä erityisesti ilmastonmuutokseen sopeutumiseen suunnattu raha ei ole niinkään hyväntekeväisyyttä vaan hyvitystä, ”saastuttajien velaksi”. Siksi ilmastorahoitus edellyttää selkeämpää tilivelvollisuutta kuin jos kyseessä olisi puhtaasti vapaaehtoinen lahjoitus.
Selkeällä seurannalla taataan, ettei mikään rikkaista maista ole mukana ”vapaamatkustajana”.
Coppard muistuttaa, että viimeisin kohdista on itse asiassa myös se syy, miksi OECD-maat alkujaan päättivät yhteisen kehitysapu (Official Development Aid, ODA) -seurannan luoda. ODA-kriteerit määriteltiin ensimmäisen kerran vuonna 1969, ja ne ovat coppardin arvion mukaan olleet ”suuri menestys”.
”Tarvitsemme samanlaiset määritelmät myös ilmastorahoitukseen”, hän sanoo.
Myös Kepan ajankohtaiskatsaus on ilmastorahoituksesta samaa mieltä: ”Rahoitukselle on tärkeää luoda läpinäkyvät tilastointi- ja raportointikäytännöt, ja niiden tekemisessä voidaan hyödyntää kehitysyhteistyövarojen tilastoinnista saatuja kokemuksia.”
Lisää tietoa aiheesta:
Kepan uutisanalyysi 9.2.2010: Uutta vai vanhaa? Suomen ilmastorahasta päätetään nyt.
Kepan tiedote 5.2.2010: Suomesta tulossa oman kehitysapunsa suurin vastaanottajamaa.
Kepan ajankohtaiskatsaus helmikuu 2010: Aitoa apu? Kehitysyhteistyövarojen kriteerit ja avun paisuttelu (pdf).
Kepa.fi 18.12.2009: Onko Suomen ilmastoraha ”uutta” vai ”vanhaa”?