Miten apu menee perille?

Laadusta ja laatuvaatimuksista on viime vuosina puhuttu yhä painokkaammin julkisella sektorilla, myös kehitysyhteistyössä. Ajan henkeen kuuluu tarkkailla panosten ja tuotosten suhdetta ja vaatia mitattavia tuloksia.
Eikä vain täällä Suomessa, vaan globaalisti: tulosperustainen tehokkuusarviointi on saanut äskettäin Britannian ja Ruotsin vähentämään apuaan tietyille YK-järjestöille, kuten Kansainväliselle työjärjestölle ILOlle ja Ruoka- ja maatalousjärjestö FAOlle.
Mutta miten kehitysyhteistyön laatua voi kunnolla mitata — auttamisen ISO-standardia kun tuskin koskaan saadaan aikaan?
”Käyttäjien tyytyväisyys on usein selkeä laadun merkki”, sanoi laatuneuvonantaja Pekka Seppälä ulkoministeriön järjestämässä kansalaisjärjestöseminaarissa 5. huhtikuuta.
Tulokset euroa kohden on hänestä yksi helpohko mittari, samoin tulokset verrattuina tehtyyn työhön.
”Ennakoimattomia sivuvaikutuksia on vaikeampaa arvioida, sillä ne eivät kuuluta itsestään kello kaulassa”, Seppälä totesi.
Mutta melkein mahdotonta on tietää, mitä olisi saatu aikaan, jollei kehitysyhteistyöhanketta olisi ollut, eikä juuri koskaan voida olla varma missä määrin mahdollinen saavutettu kehitys johtuu annetusta avusta. Tätä kutsutaan Seppälän mukaan attribuutio-ongelmaksi.
Laatu yhteistyössä vai tuloksissa?
Yksittäisten kehitystoimien vaikutusten osoittaminen on niin vaikeaa ja kenttä niin monimutkainen, että koko panos-tuotos-ketjun mielekkyys kehitysyhteistyössä on toisten mielestä kyseenalainen. Kansalaisjärjestöseminaarissa Seppälän ohella alustanut järjestöaktiivi ja konsultti Maria Suoheimo kommentoi, että sinänsä hyvät laatutyökalut mittaavat järjestönäkökulmasta liiaksi tuloksia prosessin sijaan.
Hänestä laadun tarkkailussa pitäisikin keskittyä enemmän kehitysyhteistyön jälkimmäiseen sanaan: yhteistyöhön.
”Kaikilla on aina kumppani, paikallinen järjestö tai oman kansainvälisen verkoston toimija”, Suoheimo muistutti.
”Pitää kiinnittää huomiota siihen, täyttääkö näiden järjestöjen toiminta hyvän toiminnan elementit. Monesti panos-tuotos-vaikutusketjussa ajatellaan, että tuki johtaa suoraan hankkeeseen mutta paljon realistisempaa on, että se ulottuu suorimmillaan kumppaniin, joka sitten toteuttaa hankkeen.”
Markkinointia ja oppimista
Suoheimolle vaikutusketjun mittaaminen ei riitä: perustavin asia laadukkaassa kehitysyhteistyössä on oppiva organisaatio. Se, että virheistä opitaan ja opit sisäistetään laajasti koko organisaatiossa. Pekka Seppälän mielestä virheistä oppiminen vaatii rehellistä, kriittistä puhetta.
Kehitysyhteistyön perinteinen ongelma hänestä on, että käytetään myötäilevää, positiivista kieltä: halutaan sulkea ongelmakohdat keskustelun ulkopuolelle ja esittää asiat parhain päin.
”Sitten on olemassa toisenlainen keskustelu, jota käydään, kun saunan jälkeen mietitään mitä oikeasti tapahtui.”
Kaunis kieli liittyy markkinointitavoitteisiin, ja Seppälän mukaan onkin oleellista ymmärtää, että laadusta puhuminen on usein markkinoinnin — ei hallinnon — termi. Sekä ministeriölle että järjestöille on tärkeää, että onnistumisista kerrotaan ja veronmaksajat pysyvät kehitysyhteistyön puolella. Laadun nimissä on silti tärkeää luoda sisäisiä foorumeja, joissa voidaan keskustella opeista ja virheistä ilman markkinointitavoitteita.
Laatu on aina ollut järjestöille tärkeää
Totuuden nimissä on muistettava — kuten Suoheimokin ministeriön seminaarissa teki — ettei laatukeskustelu ole kotoisin ainoastaan yksityiseltä sektorilta. Pariisin julistuksessa vuonna 2005 avunantajat alkoivat toden teolla puhua laadusta, ja viimeistään Accran toimintaohjelmassa vuonna 2008 järjestöt tulivat keskusteluun voimallisesti mukaan.
CSO Development Effectiveness -prosessissa järjestöt luovat maailmanlaajuisesti omia laatukriteereitään.
”Ei laatu ole jotain sellaista, mitä meille tuloksellisuusajattelun kylkiäisenä tungetaan kurkusta alas. Järjestöt ovat olleet kautta aikojen aktiivisia oman toimintansa kehittämisessä ja jopa standardoimisessa ja kriteerien asettamisessa”, Suoheimo korosti.
Järjestöt ovat ottaneet käyttöön eettisiä koodeja sekä käyttäytymis- ja koordinaatiokoodeja. Ulkoministeriökin on tukenut ja ohjannut järjestöjä laadukkaampaan suuntaan jo vuosia. Laatu ei ole Suoheimon mukaan välttämättä päälle liimattua: järjestöt haluavat, että niiden toiminta on hyvää.
Mutta laatua ei usein ajatella tehdä panos-tuotos- eli vaikutusketjun kautta — eikä sitä pueta uusimman muodin mukaisiin sanoihin.
Unohtuuko itse asia?
Suomalaisen kehitysjärjestökentän suurimmat toimijat, kumppanuusjärjestöt, ovat luoneet laatutyökaluja jo pitkän aikaa, Suomen lähetysseuran kehitysyhteistyöpäällikkö Maria Immonen kommentoi.
”Kaikki kumppanuusjärjestöt pistävät yhä enemmän paukkuja hallinnon kehittämiseen ja virtaviivaistamiseen ja siten laadun varmistamiseen”, Immonen sanoi.
Se ei ole yksin hyvä asia.
”Kun me Suomessa puhumme laadusta, usein vedämme suoraan yhtäläisyysmerkit laadun ja hyvin hoidetun hallinnon välille. Kun paperit ovat kunnossa, niin työ on hyvin tehty. Kuitenkin meidän pitkäaikainen kokemuksemme osoittaa, että usein ne kumppanit, jotka tekevät kaikkein laadukkainta työtä — esimerkiksi kaikkien köyhimpien ihmisten omat järjestöt tai syrjäseutujen pienet kansalaisjärjestöt — eivät kuitenkaan kykene hoitamaan hallintoaan hyvin.”
Immosesta yksi kansalaisjärjestöjen suurimmista riskeistä on, että kumppaneiksi valikoituvat ne, jotka osaavat täyttää papereita hyvin — eivätkä ne, jotka tekevät laadukasta työtä köyhyyden vähentämiseksi.
”Demokratiakehityksen kannalta aito ruohonjuuritoiminta ja köyhien ihmisten omaehtoinen kehitysyhteistyöhön osallistuminen ovat kuitenkin se tärkein asia.”
Suomalaisjärjestöjen pitää panostaa kovasti kumppaneiden hallinnollisen kapasiteetin kehittämiseen.
”Mistä löydetään tasapaino, ettei aina vain kehitetä hallintoa, vaan oikeasti myös vähennetään köyhyyttä?”, Immonen kysyi.
Ja jos suomalainen osapuoli ottaa vastuun paperityöstä, miten lomakkeisiin aidosti saadaan lukutaidottomien ihmisten omat agendat?
”Mielestäni tässä on aukko osaamisessamme, ja ehkä sitä pitäisi jatkossa kehittää enemmän. Edelleen on niin, että konsulttipaperit pääsevät läpi ulkoministeriön seulasta ilman aitoa osallistamista kumppanin tai niiden ihmisten kanssa, joiden pitäisi olla työn keskiössä”, Immonen pahoitteli.
Pahimmillaan vaatimukset laadusta ja tehokkuudesta voivat siis kääntyä itseään vastaan: hyvän paperihallinnon lisäksi pitäisi myös ehtiä vähentää köyhyyttä.